Sett pris på biblioteket!

Notater og sitater - for NBF Oslo/Akershus 6. mars 2003
Tord Høivik, Høgskolen i Oslo

A. Innledning

Tema: prissetting av bibliotektjenester.

NBF skrev bl.a.: Når et fagbibliotek er truet av nedleggelse kan det være viktig å ha tall på hva tjenestene er verdt. Og hva koster det å ikke ha et bibliotek? Kostnader i tapt effektivitet?

Tidsplan

• 1800. Årsmøte
• ca. 1845. Foredrag
• ca. 1915. Summing rundt spørsmålet: Er økonomisk rasjonalitet viktig for min arbeidsplass? Har jeg konkrete eksempler på de sentrale begrepene (accountability - performance)?
• ca. 1930. Spørsmål og diskusjon i plenum

Hvorfor øker presset?

Velferdsstaten

Velferdsstaten hadde to økonomiske komponenter:

1. langvarig økonomisk vekst i årene etter 1945
2. økende overføringer fra privat til offentlig sektor

Den økonomiske veksten fortsetter. Den offentlige sektoren vil fortsette å vokse i absolutte tall (reell kroneverdi). Men den offentlige sektoren kan ikke regne med en fortsatt relativ vekst.

Nasjonalproduktet er summen av det vi produserer av varer og tjenester. I en åpen, global økonomi kan ikke Norge øke skatter og avgifter vesentlig. Den delen av nasjonalproduktet som disponeres av det offentlige - og som bl.a. dekker utgiftene til bibliotek, skoler og høyere utdanning - vil flate ut, eller til og med synke noe.

Kjøpers marked

Private bedrifter er utsatt for et konstant økonomisk press. De må gå med overskudd eller forsvinne. Virksomheter som er utsatt for markedet, er derfor mer åpne for endring - på godt og på vondt. I en knapphetsøkonomi, som Europa rett etter 2. verdenskrig, hadde bedriftene mye makt. Markedet var umettelig.

Men i dagens verden er mange markeder mettet. De kjøpekraftige gruppene - og de er de eneste som teller på markedet - mangler ikke biler, bøker og bananer. Vi kan velge og vrake. Dermed kan vi også stille krav.

Vi befinner oss på kjøpers marked. Da er det hyggelig å være forbruker. Vi må ikke stå i kø - med lua i hånda og rasjoneringskortet i lomma. Vi blir oppsøkt og kurtisert.

Denne forskyvningen av makt fra produsent til konsument slår også ut i det offentlige. Vi blir forbrukere av utdannings- og helsetjenester. Vi begynner å sammenlikne og stille krav til de offentlige leverandørene. Vi har gjort vår plikt og betalt vår skatt. Nå krever vi vår rett: gode, raske og vennlige tjenester.

Offentlig stabilitet

Det politiske flertall støtter denne utviklingen - og legger til rette for brukerorienterte offentlige tjenester. Den offentlige sektoren er mer stabil og mer tradisjonsbundet. Den er regel- og verdiorientert. Endringstiltak møtes med stor skepsis.

På det verbale plan er de offentlig ansatte - og deres fagforeninger - selvsagt veldig innstilt på endring. Men de vil beholde kontrollen underveis. Målet er endring uten ubehag.

Demning eller båt?

Verden rundt biblioteket forandrer seg. Organisasjonene møter nye krav og nye muligheter.

Jeg skiller mellom en defensiv og en offensiv holdning til endringer i vår omverden. Noen bruker uttrykkene reaktiv og proaktiv i stedet.

Defensive grupper reagerer først når noen andre tar initiativ til omstillinger - og er mest opptatt av å beskytte og bevare etablerte ordninger. Når havet stiger, bygger de høyere deminger.

Offensive grupper analyserere det som skjer "der ute" (omvärldsanalys kaller svenskene det). De mobiliserer, bygger nettverk og tar initiativ for å komme endringene i forkjøpet. De bekjemper det som kan og bør stoppes - og forbereder seg på det som ikke kan stoppes. Når havet stiger, bygger de båter.

B. KOSTRA og folkebibliotekene

KOSTRA ble startet som et prosjekt i 1995 med formål å få et mer relevant og aktuelt datagrunnlag for å måle ressursinnsats, prioritering og måloppnåelse i kommuner og fylkeskommuner. Kilde: Om KOSTRA

Kommunesektoren (sitater)

1. Kommunesektoren er en enorm sektor som er under stadig utvikling og som stadig er utsatt for kritiske søkelys og reformdiskusjoner.
2. Summen av alle kommunene er helt sentral for å forstå norsk økonomi.
3. Da er det også et stort behov for god statistikk.
4. Hele landet er med i KOSTRA som er et system for informasjonsutvikling mellom kommunene og staten.
5. Målet for KOSTRA har vært å få til en samlet, samordnet og elektronisk rapportering fra kommunene til staten.
6. All rapportering skjer elektronisk
7. Fra 1. juli 2002 går KOSTRA over i ordinær drift
8. Med KOSTRA-tallene blir det lettere for kommunene å sammenlikne seg med andre, for eksempel nabokommunen.
9. For departementene vil KOSTRA-prosjektet lette mye av arbeidet med kommunesektoren.
10. For lokaldemokratiet er det viktig at mest mulig informasjon er tilgjengelig for folk flest

Stabil - og sta?

Folkebibliotekene har i praksis tre hovedoppgaver. De låner ut bøker og andre medier, de svarer på spørsmål fra brukerne, og de fungerer som møteplasser og tilholdssteder for lesning, læring og kultur. De tilbyr, med andre ord, utlån, referansetjenester og et godt sted å være.

Dagens bibliotek er formet av gårsdagens samfunn. Vi forbinder fortsatt folkebiblioteket med 1800-tallets ideer om folkeopplysning. Alle mennesker skal ha gratis adgang til informasjon, kunnskap og kultur - i hvert fall den delen av kulturen som formidles i skriftlig form. Disse godene, mener vi, styrker demokratiet og det sosiale fellesskapet - og bidrar til samfunnets kulturelle utvikling.

Men dagens bibliotek er også under press. I en rekke land forteller bibliotekstatistikken at utlånet og antall referansespørsmål er på vei nedover. Samtidig stiller stat og kommune større krav. Den raske omstillingstakten i privat sektor virker tilbake på offentlig sektor. Private virksomheter blir belønnet eller straffet av markedet. De ytre kravene blir en spore til endring. Offentlige virksomheter har tradisjonelt hverken blitt belønnet eller straffet for sine resultater. Det har bidratt til stabilitet - men også til konservatisme og treghet.

En ny offentlig økonomi

I den "nye offentlige økonomi" er effektivitet et nøkkelbegrep. Institusjonene blir bedt om å kvantifisere og måle alle vesentlige størrelser. Det de forbruker av ressurser blir sammenholdt med det de tilbyr av ytelser. Stat og kommune lager belønningssystemer som etterligner markedet. Både skoleverket og helsevesenet, sosiale og tekniske tjenester må bevise sin effektivitet - eller avsløre sin ineffektivitet. De dyktige belønnes - og de mislykte må blø.

På markedet er bedriftens overskudd både et tegn på effektivitet og belønningen for effektivitet. Offentlig virksomhet fungerer ikke slik. Belønningen skjer over budsjettet. Men hvordan skal effektiviteten måles?

Snart teller jeg deg også

Vi vet at helseøkonomi er et krevende fagområde. I helsevesenet har Norge brukt mer enn tretti år på å utvikle økonomiske modeller og målesystemer for å styre investeringer og driftsutgifter på en fornuftig måte. Nå er det utdanningssystemet som står for tur. Institusjonene får handlefrihet: de kan løpe hvor de vil på banen. Men det er staten som bestemmer spillereglene. Utdanningsøkonomi er også et komplisert felt. Skoler, høgskoler og universiteter blir analysert med økonomiske verktøy - og tildelt midler ut fra effektivitet og prduktivitet. Men hvordan må reglene være for å motivere deltakerne til kraftfull innsats - i riktig retning?

Bibliotekene står ikke øverst på omstillingslisten. Den samlede bibliotekvirksomheten utgjør bare noen få promille av hele den offentlige sektor. I år 2000 var kommunenes og fylkeskommunenes samlede utgifter på ca. 200 milliarder kroner. Av dette gikk ca. en milliard - altså en halv prosent - til bibliotekene. Det er langt mer å vinne på høyere effektivitet i helse og utdanning.

Men også folkebibliotekene blir målt. Og her kommer vi til kjernen. I KOSTRA-systemet, som kommunene i økende grad bruker i sin planlegging, skal alle viktige kommunale tjenester bli målt, sammenliknet og vurdert. De som framstår som effektive, vil ha gode argumenter for økte bevilgninger. De som står svakt, vil få marsjordre: det som andre klarer, må dere også få til!

Balansert belønning

Foreløpig brukes ikke KOSTRA-tallene for bibliotek særlig aktivt i beslutningsprosessene. Men etter hvert som den "nye offentlige økonomi" blir mer innarbeidet, vil også bibliotekene bli sammenliknet og vurdert. På lengre sikt vil indikatorverdiene påvirke politikerne - og dermed bibliotekenes økonomi. Bibliotekstatistikken vil bli et styringsinstrument. Og da er det viktig at statistikken gir et korrekt og balansert bilde av bibliotekenes virksomhet.

Det er krevende å lage gode belønningssystemer - altså systemer som både måler og belønner resultater på en fornuftig måte. Hvis målesystemene er for enkle, blir institusjonene ensidige. Helseøkonomien og utdanningsøkonomien forteller både om store problemer og om store muligheter.

Belønningssystemet må dekke alle typer tjenester vi ønsker å tilby - og må belønne dem ut fra de faktiske kostnadene ved å produsere dem. Hvis systemet ikke er godt tilpasset (kalibrert), vil institusjonene satse på billige tjenester med høy avkastning - selv om stat og kommune ønsker andre typer produksjon. Vi gjør det vi blir honorert for.

Utlån

Når det gjelder bibliotekene, er KOSTRA lite utviklet. Foreløpig er det bare utlånet som teller. Utlån per innbygger og utlån per årsverk blir dermed de viktigste styringsindikatorene. Hvis utlån er det eneste som gir penger i kassa, må institusjonene prioritere utlånsvirksomheten foran alt annet. Utstillinger, brukeropplæring, IT og referansearbeid bør skyves til side. For å maksimere utlånet kan biblioteket satse på populære videoer - utlånstid 1 uke; på billedbøker for småbarn - de låner tjue i slengen; og på billig serielitteratur for de øvrige lånerne.

I Norge er det få politikere og i høyden ett parti som ønsker en slik utvikling. Høye utlånstall er en god ting, men det å låne ut bøker er ikke den eneste oppgaven bibliotekene har. For å påvirke beslutningsprosessen, må imidlertid de andre oppgavene også tas med i KOSTRA. Tjenestene må defineres, konkretiseres og registreres. Det er ikke nok å be bibliotekene legge mer vekt på leksehjelp, studiestøtte, lesestimulering eller internettopplæring. Tiltakene må også telles og måles.

Hva koster tjenesten? Hvilke resultater blir oppnådd? Først da kan vi bruke KOSTRA til å sammenlikne kommuner og til å lære av hverandre. Hvem gjør dette best og billigst? Hvordan får de det til? Kan erfaringen overføres? Eller er de knyttet til spesielle lokale forhold?

Tradisjon eller treghet

I alle organisasjoner er det en spenning mellom de som vil bevare og de som vil endre. Det noen kritiserer som treghet, vil andre verdsette som tradisjon. Maktbalansen mellom gruppene bestemmer endringstakten. Dersom nye tiltak belønnes, mens treghet slår negativt ut på budsjettet, får innovatørene mer innflytelse. Deres argumenter vil veie tyngre, og endringssiden blir styrket.

KOSTRA er tenkt som et instrument for raskere omstilling i offentlig sektor. Norge har 436 kommuner. Alle har noe å lære av de andre - vil jeg håpe. KOSTRA vil bidra til endring ved å måle produksjon, ved å beregne effektivitet og ved å sammenlikne samme sektor i ulike kommuner.

I et økonomisk perspektiv kan vi betrakte bibliotekene som produsenter. Folkebibliotekene leverer utlån og andre tjenester til publikum - og får (i all hovedsak) offentlige midler til å finansiere produksjonen av slike tjenester. Effektivitet dreier seg om forholdet mellom produksjon (output) og ressursbruk (input). Jo flere og bedre tjenester et bibliotek kan levere innenfor sitt budsjett, jo mer effektivt er det.

C. Økonomisk rasjonalitet

Kilde: ARL Announces: Developing Indicators
for Academic Library Performance (1995)

Higher Education in North America is being pressed for greater accountability and improved attention to quality. As legislators move towards performance incentive funding and the public becomes more concerned with the balance of costs and benefits, demands on effectiveness and efficiency in higher education become more pronounced. For these reasons, it has become important for libraries to define their goals and develop indicators for their performance.

Kilde: Association of College and Research Libraries.
Task Force on Academic Library Outcomes Assessment Report.
June 27, 1998

Det er sluttproduktet som teller

Outcomes ... are the ways in which library users are changed as a result of their contact with the library's resources and programs. Satisfaction on the part of a user is an outcome. So is dissatisfaction.

The Task Force considers simple satisfaction a facile outcome, however, ... The important outcomes of an academic library program involve the answers to questions like these:

1. Is the academic performance of students improved through their contact with the library?
2. By using the library, do students improve their chances of having a successful career?
3. Are undergraduates who used the library more likely to succeed in graduate school?
4. Does the library's bibliographic instruction program result in a high level of "information literacy" among students?
5. As a result of collaboration with the library's staff, are faculty members more likely to view use of the library as an integral part of their courses?
6. Are students who use the library more likely to lead fuller and more satisfying lives?

Questions like these are difficult to answer. That is to say, empirically rigorous measurement of academic library outcomes is hard to do. ... The Task Force believes that they can be measured, however, and their relationship to resource inputs and program inputs can be meaningfully determined ...

Output

A distinction is to be made between "outcomes" and "outputs."

"Outputs" serve to quantify the work done, i.e., number of books circulated, number of reference questions answered. They are valuable measures for making decisions about staffing levels, setting library hours of operation, and so forth.

However, they do not relate these factors to the overall effectiveness of the library in affecting user outcomes. It is important to track the library's outputs, but insufficient for assessing outcomes.

Input

... the Task Force holds that all raw materials and activities alike, are "inputs." A distinction may usefully be made between a "resource input," such as a database subscription or a staff member, and a "program input," such as a bibliographic instruction session or any interlibrary loan service.

It is not so useful, however, to automatically assign a higher level of importance to one category of input or the other. A large collection of books may contain many items that go unread, and are essentially worthless. On the other hand, an ineffective bibliographic instruction project is also of little value, regardless of the number of students it involves. ...

In sum, the purpose of all inputs--whether of the resource or program variety--is to achieve outcomes.

PLAN - GJENNOMFØRING - VURDERING - INNGREP

1. Lag en plan
   
2. Prøv å gjennomføre den
   
3. Vurder resultatene i forhold til planen
   
4. Hvis alt gikk som planlagt, kan du ta det med ro.
   Hvis noe - mot formodning (?) - ikke gikk som planlagt, griper du inn.

Outcomes assessment is an integral part of the institutional effectiveness cycle of planning, implementation, assessment, and improvement of the plan.

[Planleggingssyklusen er beskrevet hos Ragnar Audunson (2001). Prestasjons- og kvalitetsmålinger]

While libraries have traditionally maintained myriad output data (e.g., number of books circulated, number of items cataloged, number of reference questions answered), these data alone do not demonstrate whether the library's mission is being accomplished, and with what degree of quality.

The purpose of outcomes assessment of academic libraries is to measure their quality and effectiveness, focusing on an organizational analysis of the library as a whole, and of its constituent activities and services, and the contributions they make to accomplishing the purposes of the university or college of which it is a part. ...

Assessment of outcomes need not address every possible aspect of each library service. Cameron and others recommend selecting a small number, no more than half a dozen, of key outcomes for the area to be assessed, with relevant criteria of quality.

D. Måling av elektroniske tjenester

Kilde: The EQUINOX project (kort beskrivelse av prosjektet)

In times of increasing costs and decreasing resources, European libraries are increasingly required to justify their budget allocations and prove the high quality and performance of their services. This has brought about an increased focus on performance measurement and quality management in libraries.

During the past two decades research has been carried out in this area and several practical guides to implementing quality management and performance measurement have been written. .... This work has culminated in the international standard ISO 11620 Library performance indicators [5], which provides libraries with step by step instructions on how to measure the performance of various aspects of library services.

Despite the availability of such guides, the implementation of quality management and performance measurement in libraries is still at a very early stage and many libraries have yet to put these management techniques into practice.

One drawback of the work described above is that the focus has been on traditional library services. However, more and more of the library's services are being delivered electronically. These services are being made available at considerable cost to the library and it is essential that library management be able to measure the performance of these services and satisfy themselves as to the value they offer the library's users.

E. Ressurser

• Audunson, Ragnar (2001). Prestasjons- og kvalitetsmålinger. Oversiktsforelesning. - Lukket.
• England, Len and John Sumsion. Perspectives of public library use. A compendium of survey information. Loughborough, Library and information statistics unit: 1995. - 235 s.
• Höglund, Anna-Lena (1992). Mäta för att veta. Om metoder att mäta biblioteksverksamhet. Rapport från Statens kulturråd, 1992:4. - 72 s.
• Høivik, Tord (2002). Why do you ask? Reference statistics for library planning. - 55 s.
• Karlsen, Mariane (1992). Prestasjonsmålinger i folkebibliotek. Et forsøksprosjekt i Larvik bibliotek basert på Nick Moores metoder. Statens Bibliotektilsyn / Larvik Bibliotek. - 43 s.
• Moore, Nick (1989). Measuring the performance of public libraries. A draft manual. Paris: Unesco. - 94 s.
• Moore, Nick (1991). Prestasjonsmåling i folkebibliotek. Utkast til en håndbok. Larvik: Larvik bibliotek.- 92 s.
• Poll, Roswitha. Impact and outcome of libraries. Do we make a difference? The challenge to prove it. Lokal ressursside. Roswitha Poll er sjef for Universitäts- und Landesbibliotek Münster - og en meget sentral person på "vårt" fagfelt.
  
• RBT (1995). Kvalitetsledelse og kvalitetssikring i fag- og forskningsbibliotek. Skrift 68.
• Ryan, Joe. Library Statistics & Measures. Lenkesamling.
• Salvesen, Gunhild. Kan biblioteket finne svaret? Doktorgradsprosjekt.
• Smith, Kenneth R. (2000). New roles and responsibilities for the university library: advancing student learning through outcomes assessment. Paper prepared for the ASSOCIATION OF RESEARCH LIBRARIES by <KRS>, Eller Distinguished Service Professor of Economics And Faculty Associate to the Provost. The University of Arizona.